獨家深度 | 首批光伏扶貧項目發布,但不容忽視的爭議該如何解決?

發布日期:2016-11-01    編輯:

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       10月17日是“國際消貧日”,同時也是我國國家“扶貧日”。今年“扶貧日”當天,國家能源局、國務院扶貧辦兩部委聯合下發了《關于下達第一批光伏扶貧項目的通知》,國內光伏電站扶貧項目迎來政策春風。

        光伏遇到了扶貧,雙方似乎都從對方的身上看到了希望。但是一番接觸下來,地方政府、企業和貧困戶已然攪成一堆亂麻。若想要讓各方都得到好處,光伏扶貧這個“蹩腳”的組合還有不小的爭議。

        金寨縣位于安徽西部,地處安徽、湖北和河南三省的交界地帶。這里曾經是著名的“三不管”地區。洶涌的革命浪潮時代,讓這里走出了一批革命元勛。現在這里是響當當的“將軍縣”,從這里走出去的少將以上軍銜的將軍竟有59位。然而,歲月蹉跎,如今將軍們已經遠去,貧困卻還困擾著這片土地上生活的人們。

        今年4月,習近平總書記考察了金寨縣,祭奠將軍是一方面,另一方面也十分關心金寨的扶貧工作。在報道中,可以看到這樣的照片,貧困戶的院子里,習近平和貧困戶親切的握手,身后是兩塊一人多高的光伏電池板。在視察金寨扶貧情況時,習近平也詢問了光伏發電扶貧的情況,光伏扶貧已然成為多種扶貧方式中重要的一部分。

        金寨是最早進行光伏扶貧的地區,金寨在光伏扶貧上的發展也積累了許多經驗和教訓,是光伏扶貧的先行者。

        進入2016年,為了兌現2020年實現脫貧的承諾,扶貧工作進入大規模發展的階段。一時之間,IPO扶貧、電商扶貧等等新名詞如雨后春筍般涌現出來。光伏扶貧就是在這樣的大背景下,走到了歷史舞臺的最前沿。

        中國扶貧志愿服務促進會的王家華副會長對記者表示,國務院扶貧辦委托促進會從事十大精準扶貧工作的具體對接服務工作,光伏扶貧首當其沖。從規劃來看,光伏扶貧將會撬動15-20GW的規模,帶動200-300萬貧困人口脫貧。

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        誠然,在扶貧工作提上日程的同時,光伏行業的風向也在悄然發生著變化,光伏扶貧出現的頻率越來越高,有關光伏扶貧的討論也是甚囂塵上。

        對光伏行業來說,2016年堪稱變局之年。630之后,大項目越來越少,領跑者計劃競爭激烈。大家的目光越來越多的投向分布式光伏和光伏扶貧項目。而且光伏扶貧在政策上要優于分布式光伏的項目,從光伏的角度來看,光伏扶貧是具有一定吸引力的。

        但是從目前的情況來看,光伏扶貧發展模棱兩可,在開展過程中遇到了許多的問題:政策不夠詳實,整體規劃不夠明晰,資金來源不確定,光伏電站質量怎樣保證和貧困戶收益怎么保障等等。

        光伏能為扶貧做多大貢獻?扶貧又能為光伏行業帶來多少好處?國家和地方政府又應該做些什么讓光伏企業真正愿意進入這個市場?這些問題頗具爭議。帶著這些問題,《能源》雜志九月份走訪了光伏行業的大小企業,并與扶貧領域的專業人士進行深度的交流,力圖還原一個當下最真實的光伏扶貧。

 

 

戶用光伏的尷尬

 

 

        群山環繞的金寨全軍村散發著濃郁的自然氣息,貧困戶陳樓之站在自家光伏板前面,雖然并不知道這個藍色的板子是如何工作,但她知道,這塊比床大不了多少的板子每年可以給她帶來上千元的收入。這是一套戶用的光伏系統,所發的電用來幫助貧困戶脫貧。

        事實上,光伏扶貧的類型有四種,戶用、村級、農業大棚和地面電站,在金寨你幾乎可以看到你想看到的所有光伏扶貧類型。

        金寨早在2013年就開始光伏扶貧。幾年以來,金寨的光伏扶貧過程經過了幾個階段,戶用、村級或者是地面電站,金寨可以說是光伏扶貧一個鮮活的樣本。

        航禹能源有限公司執行董事丁文磊在接受《能源》記者采訪時評論說:“從2013年到2014年,金寨最開始做了一萬多戶的戶用光伏系統,這相當于第一階段。從2014年到2015年,進入第二階段,開始做村級電站。由于金寨地廣人稀,發展了一批的村級電站,2015年到2016年,演化至第三階段的集中式電站,像之前的200MW的項目。”

        就在6月份,金寨人民政府發布《金寨縣光伏發電精準脫貧實施方案》,方案明確建設20萬千瓦地面光伏扶貧電站;發展分布式(聯戶型)光伏扶貧電站。23個鄉鎮,每個站址建設規模200千瓦-600千瓦,累計1.5萬千瓦;擴容村級光伏扶貧電站,將218個行政村60千瓦光伏電站擴容到100千瓦。

        金寨的光伏扶貧發展很豐富,一路走下來,各種類型都存在。戶用系統真正扶貧到戶,村級電站扶貧到村。然而,這兩種分散的電站方式中,運維是一個難題。誰來運維?怎么運維?是設備廠家?還是相關的扶貧村自己組建運維隊伍或者貧困戶來負責?如果大面積推廣這兩種模式,這是繞不過去的問題。

        如果是采用集中地面電站的類型,那么運維會容易得到保證。但是由于收益更多的是投資企業,最終的收益能否真正服務于扶貧,能否做到精準扶貧就成了一個問題。

 

        “戶用光伏扶貧電站有很大的局限性,光伏電站是25年收益,但是目前真正貧困戶的房屋及屋頂結構狀況都很差,難以保障光伏電站25年正常運行。不論哪種模式,扶貧電站的質量是關鍵。”九州方園新能源副總經理梁燦談及光伏扶貧類型時說。在采訪中,許多企業都深有感受,在實際操作中,戶用扶貧項目的確存在各種各樣的阻力。

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        對于光伏怎樣扶貧,梁燦還向記者介紹說:“我們正在做的一個扶貧項目有采用一種非屬地扶貧新形式,項目在湖北省紅花套鎮大溪村,規模為800KW。扶貧電站沒有在貧困戶家里,也沒有在村子里建設,而是建在鎮上的企業土老憨集團的工廠屋頂上。”這種形式不需要考慮土地的問題,可以使電站的收益最大化。采用合同能源管理模式,電站發電可以供企業使用,不是像村級電站一樣全部上網。工業用電的價格比光伏上網價格高,扶貧電站的收益也就相應的擴大,貧困戶可以獲得更大的收益。

        天合光能光伏扶貧辦公室吳文泉認為,戶用小型電站小而分散,施工、維護相對困難,且貧困戶屋頂結構、承載力、壽命等很難得到保證,還有使用安全等因素的影響。天合光能相對更加傾向于村集體和集中式地面電站。相對于戶用電站,村集體和集中式電站的優勢是,相對集中,單瓦系統成本較低,便于建設管理和運維,收益更高,更能保障貧困的長期穩定收益,當然相應的缺點就是對土地資源以及電網接入硬件條件有一定要求(特別是大型地面集中式電站)。

        不難看出,現在戶用的光伏扶貧模式并不受企業歡迎。從企業和扶貧的實際情況來看,村級電站越來越得到認可,而且現在國家方面正主推這種形式的扶貧。

        “目前總體的政策趨向是支持以村級電站為主要建設模式,來布局‘十三五’光伏扶貧工作。同時,原則上對各省報送上來的村級電站計劃不設指標的限制。”國務院扶貧辦開發指導司副司長許健民曾公開表示。

        據彭博新能源財經統計追蹤,現在全國光伏扶貧的項目規模累計大概有300MW的規模,而且其中80%都是以集中電站的形式在做。雖然目前集中電站占了光伏扶貧裝機的80%以上,但國家最希望推動的還是村級電站。至于利用農業大棚和荒山荒地建設的電站的形式,涉及農業、土地等問題,最后能否跨上這個大的臺階還有待考量。

        “村級電站對于農村電網來說可能是一個挑戰,如果大面積推廣村級電站,又涉及農網改造的問題,兩者能不能配合好也是一個問題。相比之下,集中電站體量雖然也大,但選址不一定會在貧困村當地,有可能會在土地條件允許、接入條件更好的地方。”彭博新能源財經分析師劉雨菁告訴記者。

        戶用是最精準的扶貧類型,但是因為操作困難,發展受到很大的阻力,村級電站甚至是地面電站趨勢明顯。但是不論光伏扶貧怎么走樣,所有的光伏扶貧都面臨著錢的問題,資金的來源和將來的收益也很大程度上決定著光伏扶貧的走向。

錢從哪里來?

        “濟南市是政府百分之百投資建設村級電站。”丁文磊全程參與了濟南市光伏扶貧的方案起草和執行過程。泉城濟南將采用EPC總承包方式進行建設,市財政在2016年、2017年和2018年分期撥付建設資金和相應的利息。

        然而,并不是所有的地方都是如此,云南和江蘇采取的是扶貧資金+農戶銀行貸款的模式,貴州是扶貧資金+企業墊付,安徽是扶貧資金+地方投資公司墊付……但是,因為回款太慢、收益很低,銀行對這類項目的放貸很不感冒,實際操作中手續繁雜,墊付則間接增加了企業和公司的運營壓力。

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        光伏扶貧的本質就是國家將資金和政策轉移到光伏行業,企業通過建設項目既實現自己的獲利,又能幫助扶貧。最核心的,也是企業最關心的問題就是——錢從哪里來的問題?

        天合光能的銷售總監曾義告訴記者:“有幾個途徑,首先是國家的扶貧基金,政府投一部分錢,企業少投入一些,這樣政府投入的錢就轉移到了貧困戶的手中。再就是扶貧項目的低息貸款,國家有大量用于扶貧的低息貸款,企業應該享受這一部分的政策,本來的利率是6%,低息貸款可以是2%或3%,中間多出來的資金利息作為貧困戶的收益。”

        企業為什么愿意做光伏扶貧?這建立在政府把并網、用地等棘手問題問題處理好的基礎上,這樣就間接節省了企業項目建設的成本。資金的來源問題,可以是上述某一種方式,也可以是幾種形式的組合,把產生的價值轉移給農民。

        雖然國家和地方政府給予較大額度的配套建設資金支持,但是中央的一些政策恐難以兌現,在部分地區地方政府資金缺口較大。銀行方面的貸款力度和優惠幅度也并不能夠完全及時到位,將造成部分區域融資成本較高,或由于資金缺乏,或者進度緩慢,或者轉接企業,要求墊資,進一步加大了扶貧企業的負擔,從而影響到扶貧電站自身的建設。

        以山西省為例,2015年試點,山西省一個100KW村級電站,平均投資80萬元,省里計劃安排50萬元,有30萬元資金缺口,需要自行解決。當地政府,多數是采取企業墊資的方式。如臨汾市組織每個參與地面集中電站建設的競標企業,建設1個試點村100千瓦光伏電站并補足資金缺口;而渾源縣10個試點村光伏電站建設缺口資金,全部由建設企業進行墊資。

        吳文泉告訴記者,光伏扶貧政策的有效性取決于融資渠道與融資成本,三種類型:戶用、村級、大型地面光伏扶貧項目都面臨融資困難的首要問題,低融資成本是光伏扶貧項目執行的前提要件。

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        國開行、農發行作為五部委聯合發文《關于實施光伏發電扶貧工作的意見》對口政策融資行,制定的實施細則過于嚴苛、并未履行政策行的基本職能。如《中國農業發展銀行光伏扶貧貸款管理辦法(試行)》中將民企及混改企業作為最末序列,與中央財政部的PPP政策精神背道而馳,提高并增加了社會資本參與扶貧的門檻和成本。

        地方政府高負債下的信用度下降,與低利息融資政府擔保的政策頂層設計“悖論”。一、市縣政府因高負債無法擔保、地方政府籌措資金“過橋抽回”“空手套”的訴求,與政策銀行低息貸款擔保的實際沖突。二、部分地方政府“空手套”將光伏扶貧項目視為“唐僧肉”,因縣財政負債赤字巨額、無投入意向或擬“過橋抽回”,讓企業“背靠背”擔保15%貼息。

        不僅資金方面存在問題,還有補貼方面的問題。國家承諾補貼不拖欠是否真的可以做到?地面電站、分布式電站的補貼拖欠情況讓人不得不有此一問,而且這么多的大型集中電站如果用于扶貧,是否能夠做到不限電。

        由于資金的問題,光伏扶貧在開始發展的時候就和地方小企業走到了一起,由此造成的低價競標和質量問題使光伏扶貧更加混亂。

小企業的盛宴

        2016年的洪水來得異常兇猛。全國300多條河流發生超警洪水,150個縣(市)降水量突破歷史同期極值。惡劣的天氣不僅給城市中的市民帶來出行的麻煩,也給貧困地區的人們造成了困擾。今年多次臺風與洪水過后,出現不少的光伏扶貧電站,因質量問題而故障與損壞,給貧困戶和扶貧工作造成了巨大損失。

        吳文泉對《能源》記者表示:“光伏扶貧是一個可以持續25年以上的扶貧項目,但在實際扶貧項目招標、建設、運行過程中,由于缺乏對電站系統與產品的品質技術要求、有效檢測監督手段以及事后的懲罰措施等,也就無法避免出現少數光伏扶貧項目非正常的低價中標、以次充好的情況。”比如,選用低效率(或次品)組件,選用沒有質量保證的設備,采購劣質支架和電纜等,或者分包給沒有資質的企業進行施工等。

        2015年,全國平均單個戶用光伏售價基本在9-11元/瓦,最低的也不會低于8元/瓦,但是卻出現了每瓦6元左右的競標報價,今年還有5元左右的報價。如果用的是比較好的設備,價格不可能這么低,這樣就會使質量和穩定性很難得到保證。“這些企業只是想通過這一個項目賺一筆錢,并不關心今后幾十年的情況。”

        如此扶貧,雖然不像2009年的“金太陽工程”一樣是事前補貼,但同樣的利用政策使用劣質產品達到逐利的目的,其結果同樣惡劣。

        八月份,山東省德州市經濟開發區舉行了一次特別的光伏扶貧招標會。據報道,此次招標的要求與以往大有不同。一般的招標比拼電站造價權重超過50%,而此次招標在電站扶貧收益上占到50%;以往電站建成驗收后政府會支付90%-95%的款項,其余在一年后的保修期結束后付清;而此次招標要求分期分段結款,項目運營期中中標人自行運營,自負盈虧。

        德州市在招標上的“創新”可以說是迫不得已,一定程度上杜絕了容易出現質量問題的低價中標現象,以光伏扶貧項目的最終受益作為競標內容。問題在于,雖然可以讓沒有實力的地方小企業望而卻步,但是對于中標建設和運營項目的企業來說,分期付款,收益率的提高都將是一個很大的挑戰。

        作為一個由地方縣市級政府主導的行為,地方企業會有一定的優勢,這個與扶貧工作長期化本地化也有關系。縣級行政協調權力與牽引光伏扶貧能力不匹配,如果想要規范發展,或需上升至市級統籌協調。只有這樣,才能盡可能避免地方上對于小企業的保護,讓光伏扶貧項目的招標和建設更加規范。

 

        從國家文件來看,光伏扶貧未來幾年的規模并不小。2015年12月,國家能源局發布《太陽能利用十三五發展規劃征求意見稿》,指出“十三五”時期,我國光伏扶貧工程總規模將達15GW。除了地面扶貧項目總規模為10GW左右,分布式光伏扶貧規模也將達到5GW。

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        但是,光伏電站的檢測是一個新興事物、更是一個高科技的應用,需要相應的專業機構,幫助政策進行有效的檢測和監督,以保障其質量。質量是可控的,關鍵是需要一個嚴格的標準來控制。
        光伏扶貧其實是今年才開始做,之前都沒有人愿意做,或者說都是些小企業在做。但是隨著2016年光伏扶貧的升溫,大企業在競爭領跑者和布局分布式之外,也開始關注光伏扶貧。只是,大企業想要在光伏扶貧領域開疆辟土會那么容易嗎?
大企業的算盤
        七月底,在中國光伏協會召開的“2016年上半年光伏產業發展回顧與下半年展望會”上,中國扶貧志愿服務促進會的副會長王家華講道:“在我們掌握的名單中,幾乎看不到大企業的身影。地方對接、土地等問題固然存在,但是扶貧關乎20年的收益問題,如果沒有有實力的企業進入扶貧領域,會出現光伏產品質量問題和貧困人口收入可持續性問題。”
        九月份,森源電氣、愛康科技、隆基股份、猛獅科技等公司均與地方政府達成光伏扶貧意向或協議,將獲得超過20年的運維收入,成為企業運營新的增長點。
        可以看出,大企業對于光伏扶貧項目并不排斥,更多的考慮是項目能否讓企業真正獲利。如果市場足夠好,國家各方面的政策條件細致可行,大企業為什么不做呢?
        “扶貧項目的規模小,而且很分散,花大精力不如做大的電站,大企業的參與程度小。但是現在大家已經開始關注光伏扶貧這一塊的市場,因為地面電站越來越難做,而且領跑者競爭也很激烈。”梁燦告訴記者。
        同樣是在7月底光伏協會的展望會上,水電水利規劃設計總院新能源部副主任王霽雪表示,光伏扶貧從2013年左右正式啟動以來,規模并不大,最大的一批可能在今年的下半年放出來,而且是以幾個GW的量來考慮這件事情。如果按照這個判斷進行展望的話,光伏扶貧項目也會在今年年底出現井噴。
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        據王霽雪介紹,統計11個省區申報項目的規模已經超過15GW,其中85%左右是集中電站,14%左右是戶用系統和村級電站,具體分布情況在省與省之間有所不同。根據水規總院和國務院扶貧辦、國家電網、南方電網各方面對接的情況,如果下半年牌子發放及時,為了完成相關的要求和任務,光伏扶貧方面的項目具備一定的體量。
        但是怎樣才能讓大企業愿意參與光伏扶貧的項目呢?曾義告訴記者說:“光伏扶貧目前的難點在于如何平衡地方政府和投資機構、企業、老百姓之間的關系。企業自己的利益怎么保證?不能單純的要求企業讓利。”
        而且,具體實施的過程也存在問題。扶貧的項目都非常小,分到每個縣大企業是不是能執行?過于分散大企業不能參與,都是一些小企業,質量就容易得不到保證。應該是在一個相對大的范圍內操作,統一把方案、技術標準做好,然后統一進行招標。在后期長時間的運維和管理上,形成一定的規模后,大企業更容易介入和開展工作。
       “光伏是很專業的行業,縣一級沒有專業的技術能力來組織檢查實施,還是需要有一定的規模,相對集中,讓專業化的有實力的公司能夠愿意進來。”曾義表示說。
        近期,光伏扶貧聯盟正在籌備成立中,其目的自然也是希望能夠讓大企業參與進來,所有的企業進行合作。對于招標的方式、參與的主體、項目的建設和運營模式,光伏扶貧亟需一個明確的標準和體系。
        光伏和扶貧的結合顯然還不夠流暢,多數情況下是一個蹩腳的組合,光伏想從扶貧項目上獲利存在許多障礙,而扶貧想通過光伏實現脫貧也需要更加強大的光伏力量接入。

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